深入貫徹實施修訂后的突發(fā)事件應對法
全面提高應急管理的法治化、規(guī)范化水平
全國人大常委會法工委憲法室 應急管理部政策法規(guī)司
2024年6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議高票通過修訂后的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，國家主席習近平簽署主席令予以公布，自2024年11月1日起施行。突發(fā)事件應對法是突發(fā)事件應對領域的基礎性、綜合性法律，這次全面修訂，是應急管理法治建設進程中具有里程碑意義的一件大事，將為應急管理事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力法治保障�，F(xiàn)就有關內(nèi)容解讀如下。
一、修訂突發(fā)事件應對法的重大意義
突發(fā)事件應對法自2007年公布施行以來，對預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應對活動和應急管理工作，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境安全和社會秩序，發(fā)揮了重要保障作用。與此同時，我國仍是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，各類事故隱患和安全風險交織疊加、易發(fā)多發(fā)，影響公共安全的因素日益增多，應急管理事業(yè)任重道遠。面對新形勢新任務新挑戰(zhàn)，有必要與時俱進全面修訂突發(fā)事件應對法，積極回應實踐需求，更好滿足人民需要，為新時代高質(zhì)量開展突發(fā)事件應對工作提供有力法治保障。
�。ㄒ唬┬抻喭话l(fā)事件應對法是深入貫徹習近平總書記關于應急管理重要論述精神的迫切要求。應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責。黨的十八大以來，習近平總書記站在維護國家安全和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度，就應急管理作出一系列重要論述，科學回答了事關應急管理事業(yè)全局和長遠發(fā)展的重大理論和實踐問題，為做好突發(fā)事件應對工作指明了前進方向，提供了根本遵循。深入貫徹落實習近平總書記關于應急管理重要論述精神，迫切需要修訂突發(fā)事件應對法，把堅持黨對突發(fā)事件應對工作的領導，堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅持人民至上、生命至上等思想精髓充分體現(xiàn)到法律制度和措施規(guī)定上，為全面加強突發(fā)事件應對工作打下堅實法治根基。
�。ǘ┬抻喭话l(fā)事件應對法是全面落實黨中央關于應急管理體制改革重大決策部署的有力保障。習近平總書記強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。2018年在深化黨和國家機構(gòu)改革中，黨中央決定組建應急管理部和國家綜合性消防救援隊伍，對我國應急管理體制進行系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，推動我國應急管理事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。這次修訂突發(fā)事件應對法，及時把應急管理體制改革成果上升為法律制度，強調(diào)國家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急管理體制和綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的工作體系，進一步強化了突發(fā)事件應對工作的綜合管理、全過程管理和力量資源優(yōu)化管理，確保在法治軌道上深化改革，做到改革和法治相統(tǒng)一。
�。ㄈ┬抻喭话l(fā)事件應對法是系統(tǒng)總結(jié)應對突發(fā)事件經(jīng)驗做法的重要成果。新中國成立后，黨和國家始終高度重視應急管理工作，我國應急管理體系不斷調(diào)整和完善，應對自然災害和生產(chǎn)事故災害能力不斷提高，成功應對了一次又一次重大突發(fā)事件，有效化解了一個又一個重大安全風險，創(chuàng)造了許多搶險救災、應急管理的奇跡。這次修訂突發(fā)事件應對法，認真總結(jié)應對實踐經(jīng)驗、汲取事件教訓，將建立健全突發(fā)事件新聞采訪報道制度，對未成年人、老年人、殘疾人、孕產(chǎn)期和哺乳期的婦女、需要及時就醫(yī)的傷病人員等群體給予特殊、優(yōu)先保護，地方人民政府之間建立協(xié)同應對機制等總結(jié)提煉上升為法律規(guī)定，做到法律制度根源于實踐、服務于實踐。
二、修訂突發(fā)事件應對法的工作過程和總體思路
2020年，全國人大常委會將修改突發(fā)事件應對法列入年度立法工作計劃。2021年12月，根據(jù)國務院提出的《關于提請審議修訂〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉的議案》，十三屆全國人大常委會第三十二次會議對突發(fā)事件應對管理法草案進行了初次審議。2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議再次進行了審議。按照立法程序，法制工作委員會將草案印發(fā)部分�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大、中央有關部門、基層立法聯(lián)系點、部分高等院校和研究機構(gòu)征求意見；兩次在中國人大網(wǎng)公布草案全文，征求社會公眾意見。憲法和法律委員會、社會建設委員會、法制工作委員會共同召開座談會，聽取中央有關部門、專家學者、全國人大代表的意見。憲法和法律委員會、法制工作委員會先后赴河南、廣東、湖北、黑龍江、內(nèi)蒙古、山東、上海、江蘇等地及有關部門、單位開展調(diào)研。在此基礎上，草案內(nèi)容不斷修改完善，并出于保持法律名稱簡明及法律制度和相關工作穩(wěn)定性、連續(xù)性考慮，吸收了關于法律名稱不作修改的意見，繼續(xù)使用“突發(fā)事件應對法”的名稱。2024年6月，十四屆全國人大常委會第十次會議審議通過修訂后的突發(fā)事件應對法。
這次修訂突發(fā)事件應對法貫徹落實黨中央關于突發(fā)事件應對有關重大決策部署，積極回應人民群眾呼聲和社會關切，充分體現(xiàn)以下總體思路：
一是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實黨的二十大精神和黨中央關于突發(fā)事件應對工作的決策部署，把堅持中國共產(chǎn)黨對突發(fā)事件應對工作的領導、深化黨和國家機構(gòu)改革、加強我國應急管理體系和能力建設的新成果新經(jīng)驗，上升為制度規(guī)范，以法律形式予以明確。
二是堅持問題導向，針對現(xiàn)行法施行以來反映出的問題與不足，系統(tǒng)總結(jié)多年來突發(fā)事件應對工作的正反兩方面經(jīng)驗，進一步完善相關制度措施、健全相關體制機制，切實提高本法的針對性、實效性和可操作性。
三是堅持本法作為突發(fā)事件應對領域基礎性、綜合性法律的定位不變，處理好與本領域其他專門立法的關系，做到相互銜接、有效配合、并行不悖。本法規(guī)定，傳染病防治法等有關法律對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對作出規(guī)定的，適用其規(guī)定；有關法律沒有規(guī)定的，適用本法。
四是明確突發(fā)事件應對工作應當堅持的基本原則，即堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展與安全；堅持人民至上、生命至上；堅持依法科學應對，尊重和保障人權(quán)；堅持預防為主、預防與應急相結(jié)合。這些原則貫穿本法全篇，體現(xiàn)在具體條文和制度設計之中。
三、突發(fā)事件應對法在應急管理法律制度體系中的定位
本次修訂過程中，根據(jù)各方面意見，在第一條中增加規(guī)定“根據(jù)憲法”作為制定依據(jù)，進一步體現(xiàn)了突發(fā)事件應對法作為突發(fā)事件應對領域、應急管理工作基礎性、綜合性的法律的性質(zhì)和定位。
一是有利于明確本法對于實施憲法相關制度的重要意義，為有效應對突發(fā)事件提供堅實法治保障。在現(xiàn)有的突發(fā)事件應對相關制度體系中，本法規(guī)范和保障各類突發(fā)事件的應對活動，明確相關體制機制和制度措施，發(fā)揮了基礎性、綜合性、統(tǒng)領性作用，保證憲法確立的相關制度、原則、規(guī)則得到全面實施。
二是本法規(guī)定的重要制度充分體現(xiàn)出我國社會主義憲法的性質(zhì)特征和制度優(yōu)勢。本法貫徹“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”的憲法規(guī)定，明確規(guī)定堅持中國共產(chǎn)黨的領導，有效發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領導和我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢；堅持以人民為中心，在具體法律條文中貫徹尊重和保障人權(quán)的憲法原則，切實保護公民基本權(quán)利；在憲法關于國家機構(gòu)規(guī)定的基本框架內(nèi)，合理配置相關國家機構(gòu)在突發(fā)事件應對工作中的職權(quán)職責，著力建立健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的領導體制，完善相關治理體系。
三是穩(wěn)妥處理突發(fā)事件應對和緊急狀態(tài)的關系，做好制度之間的有效銜接。本法對2004年憲法修正案關于緊急狀態(tài)規(guī)定的制度內(nèi)涵作出重要發(fā)展完善的同時，在附則中與憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)制度作出銜接，規(guī)定“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境安全或者社會秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定�！�
四、突發(fā)事件應對法修訂的主要內(nèi)容
這次全面修訂突發(fā)事件應對法，涉及條文多，較大幅度對突發(fā)事件應對法律規(guī)范進行了完善。主要包括以下內(nèi)容：
�。ㄒ唬﹫猿趾图訌婞h對突發(fā)事件應對工作的全面領導。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的根本保證。實踐證明，黨的集中統(tǒng)一領導是戰(zhàn)勝一切風險和突發(fā)事件的“定海神針”，黨的領導核心作用是我們成功應對重大突發(fā)事件的關鍵所在。這次修法增加規(guī)定，突發(fā)事件應對工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，建立健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的中國特色突發(fā)事件應對工作領導體制，完善黨委領導、政府負責、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系，把堅持黨的領導最高政治原則貫徹到突發(fā)事件應對工作全過程各方面。
�。ǘ﹫猿秩嗣裰辽�。這次修法深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，貫徹尊重和保障人權(quán)的憲法原則，切實保護人民群眾生命財產(chǎn)安全。一是在總則中增加規(guī)定，突發(fā)事件應對工作應當“堅持人民至上、生命至上”，“堅持依法科學應對，尊重和保障人權(quán)”。二是完善突發(fā)事件應對措施體現(xiàn)比例原則的規(guī)定，要求“有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益，且對他人權(quán)益損害和生態(tài)環(huán)境影響較小的措施，并根據(jù)情況變化及時調(diào)整，做到科學、精準、有效”。三是加強個人信息保護的相關內(nèi)容，嚴格規(guī)范個人信息處理活動。四是充分保障社會各主體合法權(quán)益，增加規(guī)定國家在突發(fā)事件應對工作中應當對未成年人等群體給予特殊、優(yōu)先保護；明確為受突發(fā)事件影響無人照料的無民事行為能力人和限制民事行為能力人提供及時有效幫助。五是規(guī)定對受突發(fā)事件影響的各類人群開展心理援助工作。
�。ㄈ┙∪芾砼c指揮體制。這次修法增設專章，對管理與指揮體制作出系統(tǒng)規(guī)定。一是規(guī)定國家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)�、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制和綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的工作體系。二是明確縣級以上人民政府及其應急管理、衛(wèi)生健康、公安等有關部門在突發(fā)事件應對中的職責。三是明確跨行政區(qū)域突發(fā)事件應對及協(xié)同應對機制。四是規(guī)定突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)的設立和人員組成，明確突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)在突發(fā)事件應對過程中發(fā)布的決定、命令、措施，與設立它的人民政府發(fā)布的決定、命令、措施具有同等效力，法律責任由設立它的人民政府承擔。五是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居）委會以及武裝力量等在突發(fā)事件應對工作中的職責，鼓勵支持引導社會力量依法有序參與突發(fā)事件應對工作，進一步形成突發(fā)事件應對工作合力，提升全社會突發(fā)事件應對的整體水平。
（四）完善突發(fā)事件信息報送和發(fā)布制度。為確保突發(fā)事件相關信息及時上傳下達，這次修法推動進一步暢通報送渠道、完善發(fā)布機制。一是建立健全網(wǎng)絡直報和自動速報制度。二是加強應急通信系統(tǒng)、應急廣播系統(tǒng)建設。三是明確規(guī)定報送報告突發(fā)事件信息要做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報或者授意他人遲報、謊報、瞞報，不得阻礙他人報告信息。四是規(guī)定國家建立健全突發(fā)事件信息發(fā)布制度，有關人民政府和部門及時向社會公布突發(fā)事件相關信息和決定、命令、措施等信息；對于虛假或者不完整信息，應當及時發(fā)布準確的信息予以澄清。五是規(guī)定新聞采訪報道制度，支持新聞媒體開展采訪報道和輿論監(jiān)督。新聞媒體采訪報道突發(fā)事件應當及時、準確、客觀、公正。
�。ㄎ澹⿵娀瘧北Ｕ�。為了加強應急物資、運輸、能源保障，推動有關產(chǎn)業(yè)發(fā)展和場所建設，為突發(fā)事件應對工作提供堅實物質(zhì)基礎，這次修法作出規(guī)定：一是建立健全應急物資儲備保障制度，縣級以上地方人民政府根據(jù)需要，依法與有條件的企業(yè)簽訂協(xié)議，企業(yè)根據(jù)協(xié)議進行應急救援物資等的生產(chǎn)、供給。二是建立健全應急運輸保障、能源應急保障等體系。三是加強應急避難場所的規(guī)劃、建設和管理工作。四是發(fā)布警報，進入預警期后，對重要商品和服務市場情況加強監(jiān)測，并與價格法等有關法律作了銜接規(guī)定。
�。┘訌娡话l(fā)事件應對能力建設。為了有效提高突發(fā)事件應對能力，為突發(fā)事件應對工作提供更堅實的制度支撐、人才保障和技術支持，這次修法作出規(guī)定：一是明確國家綜合性消防救援隊伍是應急救援的綜合性常備骨干力量，增加基層應急救援隊伍、社會力量建立的應急救援隊伍的有關規(guī)定，并明確政府應當推動專業(yè)應急救援隊伍與非專業(yè)應急救援隊伍聯(lián)合培訓、聯(lián)合演練，提高合成應急、協(xié)同應急的能力。二是規(guī)定應急預案的制定、完善、演練。制定應急預案應當廣泛聽取各方面意見，并根據(jù)實際需要、情勢變化、應急演練中發(fā)現(xiàn)的問題等及時作出修訂；人民政府、基層組織、企業(yè)事業(yè)單位、學校等應當分別面向社會公眾、居民、村民、職工、學生及教職工開展應急宣傳教育和應急演練。三是發(fā)揮科學技術在突發(fā)事件應對中的作用，在突發(fā)事件應對中加強現(xiàn)代技術手段的依法應用，加強應急科學和核心技術研究，加大應急管理人才和科技人才培養(yǎng)力度，不斷提高突發(fā)事件應對能力。
�。ㄆ撸┤鞒掏晟仆话l(fā)事件應對制度體系。這次修法牢牢把握事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)，著力完善全覆蓋全鏈條的突發(fā)事件應對制度體系。一是建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度。對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行監(jiān)測，通過多種途徑收集突發(fā)事件信息，對突發(fā)事件隱患和監(jiān)測信息及時匯總、分析、評估、報告。二是建立健全突發(fā)事件預警制度。明確發(fā)布警報應當明確的內(nèi)容，以及宣布進入預警期后人民政府可以采取的措施；建立健全預警發(fā)布平臺和預警信息快速發(fā)布通道，特別要求公共場所和其他人員密集場所要確保突發(fā)事件預警信息及時、準確接收和傳播。三是建立健全突發(fā)事件應急響應制度。在規(guī)定突發(fā)事件應急響應級別劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定的基礎上，增加規(guī)定縣級以上人民政府及其有關部門應當在突發(fā)事件應急預案中確定應急響應級別，給予地方一定自主權(quán)；明確人民政府可以采取的應急處置措施。四是完善事后恢復與重建的相關規(guī)定。在突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，在原法規(guī)定停止執(zhí)行相關應急處置措施的基礎上，增加規(guī)定人民政府應當宣布解除應急響應的程序。同時，對受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府組織協(xié)調(diào)盡快恢復秩序、開展恢復重建的各類措施作出具體規(guī)定。
（八）充分發(fā)揮社會力量在突發(fā)事件應對中的作用。為了充分調(diào)動社會各方力量參與突發(fā)事件應對工作的積極性、主動性，進一步形成合力，這次修法作出規(guī)定：一是建立突發(fā)事件應對工作投訴、舉報制度，鼓勵人民群眾監(jiān)督政府及部門等的不履職行為。二是完善表彰、獎勵制度，對在突發(fā)事件應對工作中做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規(guī)定給予表彰、獎勵。三是建立健全突發(fā)事件專家咨詢論證制度，發(fā)揮專業(yè)人員在突發(fā)事件應對工作中的作用。四是支持、引導紅十字會、慈善組織以及志愿服務組織、志愿者等社會力量參與應對突發(fā)事件。五是鼓勵公民、法人和其他組織儲備基本的應急自救物資和生活必需品，居委會、村委會等基層組織在緊急情況下立即組織群眾開展自救與互救等先期處置工作。
�。ň牛┩晟葡嚓P法律責任規(guī)定。一是增加對在突發(fā)事件應對處置中違反法律規(guī)定采取應對措施，侵犯公民生命健康權(quán)益的法律責任。二是增加對于違反突發(fā)事件應對中個人信息保護規(guī)定的法律責任。三是考慮到突發(fā)事件應對處置往往情勢緊迫，對于法律責任的追究，增加規(guī)定要“綜合考慮突發(fā)事件發(fā)生的原因、后果、應對處置情況、行為人過錯等因素”，做到過罰相當，鼓勵一線干部在臨機處置時勇于擔當作為。四是考慮到在突發(fā)事件應對過程中，往往會有公民為了避免人身、財產(chǎn)損害而采取避險行為的情況，在本法中增加與民法典、刑法等法律關于緊急避險的銜接性規(guī)定，為公民在突發(fā)事件應急處置中開展自救互救、減少損失提供法律依據(jù)。
五、做好修訂后突發(fā)事件應對法的貫徹實施
徒法不足以自行。習近平總書記強調(diào)：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”修訂后的突發(fā)事件應對法將于2024年11月1日開始施行。法律通過后到法律生效實施還有一定時間，要依照本法規(guī)定，積極做好法律實施相關準備工作。
一要扎實開展法律學習培訓和宣傳解讀工作。突發(fā)事件應對工作事關重大、牽涉廣泛。這次修改是一次全面修訂，明確了突發(fā)事件應對的理念原則，建立健全了一批新的制度機制，提出了新的更高工作要求。有關部門和單位要按照有關要求，高度重視、扎實開展突發(fā)事件應對法的學習培訓和普法宣傳工作，使有關部門和單位、廣大人民群眾能夠及時知悉、準確掌握、有效執(zhí)行、自覺遵守相關規(guī)定，讓修訂后的突發(fā)事件應對法更加深入人心，強化全社會的突發(fā)事件應對法治意識，形成“人人講安全、個個會應急”的濃厚氛圍，依法推進突發(fā)事件應對工作再上新臺階。
二要抓緊做好制度配套工作。突發(fā)事件應對法作為應急管理法律制度體系框架中的基礎性、綜合性法律，下一步，要落實十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，抓緊制定危險化學品安全法、國家消防救援人員法、自然災害防治法等相關法律。修訂后的突發(fā)事件應對法要求建立健全的制度機制，有些需要通過制定配套規(guī)定來保證相關條款的實施。例如，修訂后的突發(fā)事件應對法規(guī)定，專業(yè)應急救援人員應當具備相應的身體條件、專業(yè)技能和心理素質(zhì)，取得國家規(guī)定的應急救援職業(yè)資格，具體辦法由國務院應急管理部門會同國務院有關部門制定。按照立法法的有關規(guī)定，法律規(guī)定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關國家機關一般應當自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定。有關部門和單位要嚴格落實法律規(guī)定，抓緊梳理清單，明確分工、落實責任、強化督導，及時出臺相關配套規(guī)定。
三要準確把握新規(guī)定新要求。現(xiàn)行做法中與修訂后的突發(fā)事件應對法規(guī)定要求不一致的，必須認真貫徹執(zhí)行修訂后的突發(fā)事件應對法的規(guī)定。例如，本法對突發(fā)事件應對工作中的個人信息保護作出規(guī)定。這是根據(jù)《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》等現(xiàn)有法律的相關規(guī)定，針對突發(fā)事件應對工作的特點和實際需要作出的專門規(guī)定。對于此前收集的個人信息，其使用、銷毀等處理，也應當一以貫之，按照上述法律的相關規(guī)定執(zhí)行。