中辦、國辦印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》(以下簡稱《方案》),《方案》出臺的背景是什么?改革的基本原則和主要內(nèi)容有哪些?就這些問題,記者近采訪了國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司司長姚華軍。
堅持三大改革原則
“礦產(chǎn)資源屬于國家所有,維護(hù)國家所有者權(quán)益,必須切實完善以礦業(yè)權(quán)出讓制度為重要內(nèi)容的礦產(chǎn)資源有償使用制度!标P(guān)于此次改革的背景,姚華軍說:“中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求,完善礦產(chǎn)資源有償使用制度和礦業(yè)權(quán)出讓制度,建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式,原則上實行市場化出讓。制定《方案》是中央確定的2016-重要改革任務(wù)之一!
姚華軍指出,針對市場競爭不充分、有償使用不到位、制度體系不完善等問題,改革礦業(yè)權(quán)出讓制度,是實現(xiàn)市場在礦產(chǎn)資源配置中從基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用轉(zhuǎn)變,促進(jìn)礦產(chǎn)資源配置公平公正,提升配置效率,同時更好發(fā)揮政府作用的迫切需要;是切實維護(hù)國家所有者權(quán)益,完善礦產(chǎn)資源有償使用制度必然要求;是健全礦業(yè)權(quán)市場制度體系,堅持標(biāo)本兼治,堵塞制度漏洞,解決礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域突出問題關(guān)鍵舉措。改革堅持三大原則:
一是堅持市場競爭取向,遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,進(jìn)一步擴(kuò)大市場競爭出讓范圍,鼓勵各類投資公平、平等參與競爭,激發(fā)市場活力;充分考慮礦業(yè)高風(fēng)險、長周期和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等特點,促進(jìn)礦業(yè)綠色、健康、可持續(xù)發(fā)展。
二是堅持更好發(fā)揮政府作用,確保礦產(chǎn)資源安全。按照“放管服”要求,調(diào)整礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限,創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)方式。加強事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)、能源和國防安全的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)調(diào)控,保障能源和重要礦產(chǎn)資源安全。堅持依法行政,推進(jìn)信息公開、程序公正、競爭公平,加強社會監(jiān)督。
三是堅持保障國家所有者權(quán)益,維護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。明確所有者、管理者和使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革與礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的有機(jī)銜接,做好新舊制度的平穩(wěn)過渡,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,切實維護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。
把握五方面改革重點
“此次改革,重點是全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓、嚴(yán)格限制協(xié)議出讓、改革出讓收益管理、創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制、下放審批權(quán)限等5個方面!币θA軍說。
在完善礦業(yè)權(quán)競爭出讓制度方面,強調(diào)盡量減少申請在先、協(xié)議出讓等行政方式配置資源,充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓。
在嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓方面,規(guī)定從嚴(yán)協(xié)議出讓管理,建立協(xié)議出讓基準(zhǔn)價制度,完善國家財政出資探礦權(quán)管理,強調(diào)一般不得協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán),特殊情形通過試點不斷完善。
在改革礦業(yè)權(quán)出讓收益管理方面,規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓收益可按-度分期繳納。對探礦權(quán),取得勘查許可證時首次繳納金額不低于一定比例,其余部分在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后按-度繳納。
在創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制方面,強調(diào)充分利用經(jīng)濟(jì)手段遏制“圈而不探”現(xiàn)象,全面調(diào)整探礦權(quán)占用費收取標(biāo)準(zhǔn),建立累進(jìn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。
在調(diào)整下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限方面,堅持積極穩(wěn)妥、試點先行,在下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限同時,強化出讓事前、事中、事后監(jiān)管服務(wù)。
進(jìn)一步擴(kuò)大市場競爭出讓范圍
“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求,多-來,國土資源部不斷修改完善相關(guān)制度,積極引入和擴(kuò)大市場競爭方式,深入推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革,推動礦業(yè)市場持續(xù)健康發(fā)展。”姚華軍指出。
目前,除協(xié)議出讓等特殊情形外,對其他礦業(yè)權(quán)出讓,按找礦風(fēng)險分為高風(fēng)險、低風(fēng)險、無風(fēng)險三類礦產(chǎn),并對不同的礦產(chǎn)實行分類分方式出讓。第一類,高風(fēng)險礦產(chǎn)的勘查空白區(qū)或雖進(jìn)行過勘查但未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域可以采取申請在先方式出讓探礦權(quán);第二類,低風(fēng)險礦產(chǎn)及高風(fēng)險礦產(chǎn)經(jīng)勘查形成的礦產(chǎn)地,要求以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán);第三類,砂石黏土等無風(fēng)險礦產(chǎn)不需設(shè)置探礦權(quán),直接以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)。
姚華軍指出,此次改革針對市場競爭不充分問題,為避免人為技術(shù)判斷,造成自由裁量權(quán)過大而引發(fā)風(fēng)險,按照“競爭出讓是慣例,非競爭出讓是例外”思路,除協(xié)議出讓等特殊情形外,其他礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓,由市場判斷勘查開采風(fēng)險,決定礦業(yè)權(quán)出讓收益。同時,強調(diào)尊重礦業(yè)發(fā)展規(guī)律,做好礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作,明確礦業(yè)權(quán)出讓條件,擴(kuò)大出讓區(qū)塊各類地質(zhì)資料和勘查成果公開范圍,減少信息不對稱。
嚴(yán)格限制協(xié)議出讓范圍
“《方案》提出要嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓,協(xié)議出讓范圍較以往發(fā)生了很大改變!币θA軍介紹說,協(xié)議出讓是針對一些特殊情形通過協(xié)議方式定向出讓礦業(yè)權(quán)的方式。多-來,國土資源部不斷完善制度,從嚴(yán)限制協(xié)議出讓范圍,持續(xù)規(guī)范協(xié)議出讓程序。目前,有5種情形允許協(xié)議方式出讓。即:國務(wù)院批準(zhǔn)的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和為國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目提供配套資源的礦產(chǎn)地、省級人民政府批準(zhǔn)的儲量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目、為列入國家專項的老礦山尋找接替資源的找礦項目、已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域、已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴(kuò)大勘查范圍涉及周邊零星資源的情形。
“為防止以協(xié)議出讓行政配置資源的方式帶來不公平、不平等競爭以及由此產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險,考慮歷史條件的變化等因素,《方案》強調(diào)進(jìn)一步嚴(yán)控協(xié)議出讓范圍,將5種情形調(diào)整減少為2種情形,即國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目、大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部。除此之外,其他情形一律不予協(xié)議出讓。”姚華軍說。《方案》同時強調(diào),進(jìn)一步規(guī)范協(xié)議出讓程序、加強事后管控:協(xié)議出讓必須實行集體決策、價格評估和結(jié)果公示;以協(xié)議出讓方式取得的礦業(yè)權(quán),10-內(nèi)原則上不得轉(zhuǎn)讓。
充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作用
“礦業(yè)權(quán)使用費的征收方式和征收標(biāo)準(zhǔn)已近20-未進(jìn)行調(diào)整,亟待改革創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制!币θA軍介紹說,《方案》遵循:低費率起步,充分保障礦業(yè)權(quán)人的合理勘查開發(fā)的工作需求;累進(jìn)制調(diào)整,遏制礦業(yè)權(quán)人“跑馬圈地”和長期“圈而不探的行為的原則,提出建立累進(jìn)動態(tài)的探礦權(quán)占用費制度。根據(jù)礦產(chǎn)品價格變動情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,適時調(diào)整采礦權(quán)占用費和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。
姚華軍介紹,遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律,減輕企業(yè)尤其是勘查企業(yè)的負(fù)擔(dān),避免出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人還未取得收益就要繳一大筆費用,前期負(fù)擔(dān)過重等問題,《方案》提出改革礦業(yè)權(quán)出讓收益管理。對于探礦權(quán),取得勘查許可證時,首次僅繳納一定比例,其余部分可以在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后在采礦權(quán)有效期內(nèi)繼續(xù)繳納;找到礦的在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后繳納其余部分。
進(jìn)一步下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限
“此次改革,對部和省兩級礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分也作了相應(yīng)調(diào)整!币θA軍說,礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)確立了探礦權(quán)部、省兩級審批,采礦權(quán)部、省、市、縣四級審批的基本格局。隨后審批權(quán)限多次調(diào)整。按照現(xiàn)行規(guī)定,國土資源部負(fù)責(zé)審批油氣、放射性礦產(chǎn)等7種礦產(chǎn)的探礦權(quán)采礦權(quán),22種礦產(chǎn)超過一定面積或勘查投入的探礦權(quán),以及23種礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模大中型以上的采礦權(quán)。此次改革,按照“放管服”和合理劃分中央、地方權(quán)限等有關(guān)要求,為方便相對人,提高審批效率,降低管理成本,進(jìn)一步下放了部分礦種礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限,將當(dāng)前規(guī)定由部一級負(fù)責(zé)的煤成(層)氣的探礦權(quán)交由省級負(fù)責(zé),采礦權(quán)調(diào)整為部省兩級分級審批;將部、省分級審批的煤、鐵、金、銅等22個礦種的探礦權(quán)全部下放省級國土資源主管部門審批;將部、省分級審批的銀、錳、鉛、鋅等13個礦種的采礦權(quán)全部下放省級國土資源主管部門審批。
姚華軍介紹,改革后國土資源部保留石油、天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土6種礦產(chǎn)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批,保留資源儲量規(guī)模10億噸以上的煤以及資源儲量規(guī)模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀共11種礦產(chǎn)的采礦權(quán)審批。
關(guān)于此次改革事前事中事后監(jiān)管的措施,姚華軍指出,監(jiān)管包括從出讓到開發(fā)利用全流程的監(jiān)督管理。《方案》提出,強化出讓事前管控,落實礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理制度;嚴(yán)格出讓交易監(jiān)管,全面實行探礦權(quán)、采礦權(quán)競爭性出讓、協(xié)議出讓、延續(xù)、變更、轉(zhuǎn)讓、保留、注銷等信息公開公示制度;加強配號監(jiān)管服務(wù),完善全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)監(jiān)管功能;改革礦業(yè)權(quán)人監(jiān)管方式,全面實行礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度等四個方面的監(jiān)管措施。
積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點
此次改革將通過試點先行的方式推進(jìn),對此,姚華軍指出,礦業(yè)權(quán)出讓制度改革涉及礦業(yè)權(quán)出讓方式、出讓收益、審批權(quán)限等重大政策和利益調(diào)整。為了積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革,為礦產(chǎn)資源相關(guān)法律法規(guī)修改積累經(jīng)驗,《方案》選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省(區(qū))開展試點。
“在試點地區(qū)的選區(qū)上,主要考慮:一是與相關(guān)改革的銜接。礦業(yè)權(quán)出讓制度改革是生態(tài)文明體制改革的一部分,福建、江西、貴州是我國設(shè)立的首批國家生態(tài)文明改革試驗區(qū),在三省試點,有利于地方政府統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)改革試點工作。二是選擇礦產(chǎn)資源豐富的省份開展試點。山西是煤炭資源大省,又是國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗省,國土資源部煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革試點省;新疆是油氣資源豐富自治區(qū),又是國務(wù)院確定的油氣勘查開采改革試點;湖北是磷礦、鐵礦、銅礦的資源富集區(qū),還是頁巖氣資源豐富的省份。同時,6個省(區(qū))從地域分布上也有一定的代表性!币θA軍說。
關(guān)于改革的進(jìn)度安排,姚華軍指出,2017-啟動試點工作;2018-在繼續(xù)試點、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,出臺和修改完善相關(guān)規(guī)范性文件;在總結(jié)評估試點工作的基礎(chǔ)上,2019-在全國推廣實施。對于試點地區(qū)以外的其他省份,當(dāng)前的主要任務(wù)是認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的精神,為全面實施提前做好各項前期準(zhǔn)備工作。