湖南省規(guī)范性文件備案審查條例
2007年11月30日湖南省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過 2007年11月30日湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第95號公布 自2008年3月1日起施行。
第一條 為了加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查工作，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，根據(jù)《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。
第二條 本省行政區(qū)域內(nèi)縣級以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡稱人大常委會(huì)）進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查，適用本條例。
第三條 下列規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)報(bào)送本級人大常委會(huì)備案：
（一）省人民政府制定的規(guī)章、長沙市人民政府制定的規(guī)章；
（二）省人民政府及其所屬部門、長沙市人民政府及其所屬部門、自治州和自治縣人民政府，根據(jù)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的授權(quán)就地方性法規(guī)、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規(guī)定；
（三）縣級以上人民政府向社會(huì)公開發(fā)布的決定、命令以及其他涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件；
（四）縣級以上人民政府辦公廳（室）向社會(huì)公開發(fā)布的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件。
長沙市人民政府制定的規(guī)章，在報(bào)送本級人大常委會(huì)備案的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)報(bào)送省人大常委會(huì)備案。
第四條 下列規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)報(bào)送上一級人大常委會(huì)備案：
（一）設(shè)區(qū)的市、自治州和縣（市、區(qū)）人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定；
（二）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作出的決議、決定。
第五條 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)送備案。
報(bào)送規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)提交備案報(bào)告、公告或者政府令、規(guī)范性文件文本和說明等有關(guān)文件。
第六條 報(bào)送備案的規(guī)范性文件，由縣級以上人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查工作的機(jī)構(gòu)（以下簡稱備案審查工作機(jī)構(gòu)）接收。備案審查工作機(jī)構(gòu)對符合本條例第三條、第四條和第五條規(guī)定的規(guī)范性文件，予以備案登記，并分送有關(guān)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)（以下簡稱專門委員會(huì)）或者人大常委會(huì)工作委員會(huì)（以下簡稱工作委員會(huì)）審查。
本條例所稱備案審查工作機(jī)構(gòu)，是指縣級以上人大常委會(huì)確定的負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作的人民代表大會(huì)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)。
第七條 縣級以上人大常委會(huì)對規(guī)范性文件是否存在以下情形進(jìn)行審查：
（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；
（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；
（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾�，�?yīng)當(dāng)予以撤銷的。
第八條 縣級以上人民政府、人民法院、人民檢察院認(rèn)為本級人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查的規(guī)范性文件有本條例第七條所列情形之一，向本級人大常委會(huì)書面提出審查要求的；或者縣級以上人大常委會(huì)認(rèn)為上一級人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查的規(guī)范性文件有本條例第七條所列情形之一，向上一級人大常委會(huì)書面提出審查要求的，由備案審查工作機(jī)構(gòu)接收、登記。
省、設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將審查要求送有關(guān)專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)進(jìn)行審查�？h級人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將審查要求送有關(guān)工作委員會(huì)進(jìn)行研究。
第九條 本條例第八條第一款規(guī)定之外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為規(guī)范性文件有本條例第七條所列情形之一，向負(fù)責(zé)該規(guī)范性文件備案審查的人大常委會(huì)書面提出審查建議的，由備案審查工作機(jī)構(gòu)接收、登記。
備案審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對審查建議進(jìn)行研究，提出意見。必要時(shí)，省、設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)將審查建議送有關(guān)專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)進(jìn)行審查，縣級人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)將審查建議送有關(guān)工作委員會(huì)進(jìn)行研究。
第十條 省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作委員會(huì)審查規(guī)范性文件時(shí)，可以會(huì)同其他專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)進(jìn)行審查。
縣級人大常委會(huì)工作委員會(huì)研究規(guī)范性文件時(shí)，可以會(huì)同其他工作委員會(huì)進(jìn)行研究。
第十一條 省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)經(jīng)過審查，認(rèn)為規(guī)范性文件存在本條例第七條所列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出書面審查意見，報(bào)主任會(huì)議同意后，建議制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。
縣級人大常委會(huì)工作委員會(huì)經(jīng)過研究，認(rèn)為規(guī)范性文件存在本條例第七條所列情形之一的，應(yīng)當(dāng)會(huì)同備案審查工作機(jī)構(gòu)提出意見，報(bào)主任會(huì)議研究；主任會(huì)議研究后，認(rèn)為需要修改或者廢止的，由縣級人大常委會(huì)辦公室向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見，建議制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。
省、設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為規(guī)范性文件存在本條例第七條所列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出書面審查意見，或者會(huì)同有關(guān)專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)進(jìn)行研究，提出書面審查意見，報(bào)主任會(huì)議同意后，建議制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。
第十二條 省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作委員會(huì)，或者縣級人大常委會(huì)工作委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)自收到對規(guī)范性文件的審查要求或者審查建議之日起三個(gè)月內(nèi)審查、研究完畢。
第十三條 省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作委員會(huì)，或者縣級人大常委會(huì)主任會(huì)議、工作委員會(huì)，以及備案審查工作機(jī)構(gòu)，對規(guī)范性文件進(jìn)行審查或者研究時(shí)，要求制定機(jī)關(guān)說明情況或者補(bǔ)充材料的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照要求予以說明或者補(bǔ)充。
第十四條 規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到規(guī)范性文件的書面審查意見后二個(gè)月內(nèi)研究是否修改或者廢止，并向提出書面審查意見的專門委員會(huì)、工作委員會(huì)或者辦公室以及備案審查工作機(jī)構(gòu)報(bào)告。
制定機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件進(jìn)行修改的，應(yīng)當(dāng)將修改后的規(guī)范性文件重新公布，并按照本條例的規(guī)定報(bào)送備案。
第十五條 規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)收到規(guī)范性文件書面審查意見后，對規(guī)范性文件不予修改或者廢止的，省、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)專門委員會(huì)可以提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，由主任會(huì)議決定提請常務(wù)委員會(huì)審議；常委會(huì)工作委員會(huì)可以提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會(huì)議決定是否向常務(wù)委員會(huì)提出撤銷該規(guī)范性文件的議案；縣級人大常委會(huì)主任會(huì)議可以提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，提請常務(wù)委員會(huì)審議。
省人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)或者備案審查工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為長沙市人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)修改或者廢止而制定機(jī)關(guān)不予修改或者廢止的，可以向主任會(huì)議提出報(bào)告，轉(zhuǎn)交省人民政府或者長沙市人大常委會(huì)處理，并要求報(bào)告結(jié)果。
第十六條 縣級以上人大常委會(huì)按照本級人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定的程序，對撤銷規(guī)范性文件的議案進(jìn)行審議，并作出撤銷或者不予撤銷的決定。
第十七條 規(guī)范性文件審查結(jié)束后，備案審查工作機(jī)構(gòu)按照規(guī)定將審查結(jié)果書面告知提出審查要求或者審查建議的國家機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。
第十八條 本條例自2008年3月1日起施行。 [1]
附件
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關(guān)于湖南省規(guī)范性文件備案審查條例的說明
——省人大常委會(huì)委員、省人大法制委員會(huì)主任委員、省人大常委會(huì)法規(guī)工作委員會(huì)主任陳蘭新2008年4月1日在全省規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議的輔導(dǎo)報(bào)告
《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》是為了加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查工作，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，根據(jù)監(jiān)督法、立法法等法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省的實(shí)際情況制定的。對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和地方組織法、立法法賦予人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要的監(jiān)督職權(quán)。但如何從程序上保障地方各級人大常委會(huì)行使這項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)，長期以來一直缺乏具體規(guī)定。立法法只對全國人大常委會(huì)的備案審查程序作了規(guī)定。監(jiān)督法雖然規(guī)定了縣級以上地方各級人大常委會(huì)審查、撤銷下一級人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的職權(quán)，但對審查、撤銷程序沒有作出規(guī)定，而是授權(quán)省級人大常委會(huì)作出具體規(guī)定。從全國范圍來看，監(jiān)督法頒布實(shí)施以后，大多數(shù)省市人大常委會(huì)已經(jīng)制定了規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)。我省在監(jiān)督法實(shí)施以前，雖然《湖南省縣級以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》對規(guī)范性文件審查有相應(yīng)規(guī)定，但這些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢要求。因此，縣、市人大常委會(huì)迫切要求省人大常委會(huì)專門就規(guī)范性文件備案審查制定地方性法規(guī)。
《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》由省十屆人大常委會(huì)主任會(huì)議委托常委會(huì)法工委起草，并由主任會(huì)議向省人大常委會(huì)提出議案，經(jīng)過常委會(huì)兩次會(huì)議審議，于2007年11月30日通過，并于今年3月1日起施行。
條例共有18條，主要對規(guī)范性文件的報(bào)送備案范圍、審查的職責(zé)分工、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序以及對規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的要求等方面作出了具體規(guī)定。下面，我就條例的主要內(nèi)容做一簡要介紹。
一、關(guān)于適用范圍
條例第二條規(guī)定：“本省行政區(qū)域內(nèi)縣級以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查，適用本條例。”在理解這一規(guī)定時(shí)，需要注意三個(gè)問題：第一，條例規(guī)范調(diào)整的是人大常委會(huì)的規(guī)范性文件備案審查活動(dòng)。對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和有關(guān)法律賦予人大常委會(huì)的重要監(jiān)督職權(quán)。我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，“一府兩院”都由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，這和西方“三權(quán)鼎立”的體制不同。在我國不能就規(guī)范性文件的合法性向法院提起訴訟，法院無權(quán)對規(guī)范性文件進(jìn)行審查和監(jiān)督。雖然行政機(jī)關(guān)也有權(quán)對有關(guān)規(guī)范性文件實(shí)施層級監(jiān)督，但人大常委會(huì)在規(guī)范性文件監(jiān)督體系中居于核心地位。對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是人大常委會(huì)的法定職責(zé)所在，也是責(zé)無旁貸的。第二，這里所稱的“備案審查”，指的是規(guī)范性文件在制定頒布后，要按法定期限報(bào)有關(guān)人大常委會(huì)備案，由接受備案的人大常委會(huì)分類、存檔，并依照法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行審查的活動(dòng)。第三，條例是從監(jiān)督主體的監(jiān)督行為來規(guī)定適用范圍的，作為被監(jiān)督者也應(yīng)當(dāng)遵守條例的規(guī)定。條例主要規(guī)定了人大常委會(huì)對規(guī)范性文件備案審查的具體要求，但同時(shí)也規(guī)定了規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)在備案審查中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)�？傊�，作為規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)關(guān)和制定機(jī)關(guān)都要按照條例的規(guī)定做好各方面的工作。
二、關(guān)于應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案的規(guī)范性文件的范圍
按照我國憲法和有關(guān)國家機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)制定的調(diào)整人們社會(huì)活動(dòng)的行為規(guī)范，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章之外，還有地方各級人大、縣級以上地方各級人大常委會(huì)和各級政府發(fā)布的規(guī)范性文件，包括地方各級人大常委會(huì)的決議、決定，地方各級人民政府發(fā)布的決定、命令。這些規(guī)范性文件，雖然制定機(jī)關(guān)和具體稱謂不同，但從性質(zhì)上說，都屬于為貫徹實(shí)施憲法、法律、法規(guī)而形成的文件。從這些文件的內(nèi)容看，大多涉及公民、法人和組織的權(quán)利和義務(wù)，并且在所轄區(qū)域普遍適用，具有普遍的約束力和一定的強(qiáng)制性。條例在第三條、第四條明確了應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案的規(guī)范性文件的范圍。同時(shí)，本條例將省人民政府制定的規(guī)章和長沙市人民政府制定的規(guī)章也納入調(diào)整范圍，是因?yàn)楦鶕?jù)監(jiān)督法和立法法的規(guī)定，規(guī)章的備案審查程序由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定，而省人大常委會(huì)還沒有制定專門的規(guī)章備案審查程序，這次立法時(shí)將其納入條例一并進(jìn)行規(guī)范。
需要報(bào)送備案的規(guī)范性文件，歸納起來講，包括三個(gè)部分：第一部分是省人民政府制定的規(guī)章和長沙市人民政府制定的規(guī)章，應(yīng)當(dāng)報(bào)送相應(yīng)的人大常委會(huì)備案。這是在立法法里作了規(guī)定的。第二部分是縣級以上人民政府向社會(huì)公開發(fā)布的決定、命令以及其他涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件，以及設(shè)區(qū)的市、自治州和縣（市、區(qū)）人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作出的決議、決定，以及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作出的決議、決定，應(yīng)當(dāng)報(bào)送相應(yīng)的人大常委會(huì)備案。這是監(jiān)督法里面作了明確的。第三部分是條例根據(jù)實(shí)際情況增加的兩類文件。一類是省人民政府及其所屬部門、長沙市人民政府及其所屬部門、自治州和自治縣人民政府，根據(jù)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的授權(quán)就地方性法規(guī)、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規(guī)定。將這類規(guī)范性文件納入備案審查范圍，是為了確保這些文件的規(guī)定符合地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法原意，不與之抵觸。比如《湖南省文物保護(hù)條例》第三十四條規(guī)定，利用國有文物的收入，應(yīng)當(dāng)全部或者部分用于文物保護(hù)。該條同時(shí)授權(quán)，“具體辦法由省財(cái)政部門會(huì)同省文物行政等有關(guān)部門制定”。如果這些部門制定了相關(guān)規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)報(bào)省人大常委會(huì)備案。另一類是縣級以上人民政府辦公廳（室）向社會(huì)公開發(fā)布的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件。之所以將這些規(guī)范性文件納入備案審查范圍，主要是考慮到此類文件雖然是以政府辦公廳（室）名義發(fā)布的，但它經(jīng)過了人民政府的同意，實(shí)際上體現(xiàn)的是政府的意志，其數(shù)量也是比較多的，將其納入備案審查范圍，是各地的普遍要求，也符合監(jiān)督法的精神。至于政府部門的規(guī)范性文件，由于按照監(jiān)督法、地方組織法等法律規(guī)定，人大常委會(huì)監(jiān)督的對象是人民政府而不是政府部門，因此條例沒有將其納入調(diào)整范圍。
規(guī)范性文件種類繁多，哪些需要報(bào)送，哪些不需要報(bào)送，這個(gè)問題比較具體，也比較復(fù)雜，需要作些斟酌分辨工作。關(guān)鍵是要把握好規(guī)范性文件的基本特征。規(guī)范性文件的特征很多，比較重要的有兩點(diǎn)：一是普遍適用性，它是不針對特定人和特定事做出的決定或者規(guī)定，具有普遍約束力。二是外部性，它涉及的是公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如人大常委會(huì)關(guān)于人事任免的決定就不屬于本條例調(diào)整的范圍，因?yàn)樗炔痪哂衅毡檫m用性，也不涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
這里，還附帶說明兩個(gè)問題。
關(guān)于地方各級人民法院和人民檢察院制定的文件，本條例沒有作出規(guī)定。主要有三個(gè)方面的原因：一是根據(jù)我國的立法體制和司法體制，對具體應(yīng)用法律問題的司法解釋，只能由最高人民法院和最高人民檢察院作出，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。地方各級人民法院和人民檢察院無權(quán)對具體法律問題進(jìn)行解釋。二是地方各級人民法院和人民檢察院可以為規(guī)范內(nèi)部工作程序作出規(guī)定，但不能涉及行政管理、社會(huì)公共事務(wù)管理和公民的權(quán)利義務(wù)，這類文件無須備案。三是如果地方各級人民法院和人民檢察院制定了超出其職權(quán)范圍的規(guī)范性文件，地方各級人大常委會(huì)可以通過聽取專項(xiàng)工作報(bào)告等其他監(jiān)督方式要求他們自行糾正，也可以通過全國人大常委會(huì)要求最高人民法院或者最高人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督糾正。
關(guān)于長沙市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，條例也沒有作出規(guī)定。這是因?yàn)�，根�?jù)立法法的規(guī)定，對上述地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例，國家采取了立法批準(zhǔn)這種事前立法監(jiān)督的方式進(jìn)行監(jiān)督，它們在制定后需要報(bào)省人大常委會(huì)進(jìn)行合法性審查，經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后方可公布施行。而其報(bào)送備案，是由省人大常委會(huì)向全國人大常委會(huì)和國務(wù)院報(bào)送的。
三、關(guān)于審查的原則和職責(zé)分工
對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查是人大常委會(huì)的法定職責(zé)，行使備案審查權(quán)的主體是人大常委會(huì)。人大常委會(huì)在行使備案審查監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)掌握好以下原則：
一是嚴(yán)格依法辦事。無論是下級人大作出的決議、決定，還是同級政府的決定、命令，都是有約束力的文件，一旦撤銷，就會(huì)失去效力，產(chǎn)生重要的法律后果。因此，必須嚴(yán)肅、慎重對待，不能草率從事。對于合法、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以維護(hù)；對于個(gè)別確屬不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，在窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才適宜行使撤銷權(quán)。對于那些有爭議、一時(shí)拿不準(zhǔn)的問題，可以與上級人大及時(shí)溝通，把問題搞準(zhǔn)，再作決定。
二是集體行使職權(quán)。人大及其常委會(huì)的基本工作規(guī)則是民主集中制，集體行使職權(quán)。任何決議、決定的做出，都必須經(jīng)過人大常委會(huì)全體組成人員的充分審議和討論，相同意見和不同意見都應(yīng)當(dāng)充分表達(dá)出來，最后通過表決，按多數(shù)組成人員的意見做出決定。人大常委會(huì)的任何組成人員，在審議、決定各類重大問題中，都只有一票的權(quán)利。任何個(gè)人或少數(shù)人都無權(quán)對重大問題作出決定。
三是以被動(dòng)審查為主，主動(dòng)審查為輔。各類規(guī)范性文件較多，事先一一審查，接受備案的機(jī)關(guān)難以勝任，也難以發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題。除少數(shù)規(guī)范性文件必要時(shí)可主動(dòng)審查外，絕大多數(shù)應(yīng)是在有關(guān)單位和人員提出審查要求后予以審查。這里需要指出的是，人大常委會(huì)的備案審查，與人民政府法制機(jī)構(gòu)的備案審查是有區(qū)別的。政府法制機(jī)構(gòu)可以在規(guī)范性文件出臺之前審查把關(guān)，而人大常委會(huì)只能是規(guī)范性文件出臺之后事后審查。
規(guī)范性文件備案審查工作的開展，需要人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)予以協(xié)助，承擔(dān)具體工作或者提供服務(wù)。這樣，在人大機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的職責(zé)分工。條例參照全國人大常委會(huì)和兄弟省市人大常委會(huì)的做法，根據(jù)我省實(shí)際情況，明確了規(guī)范性文件備案審查工作的職責(zé)分工。
首先，明確了備案審查工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)。按照條例第六條的規(guī)定，備案審查工作機(jī)構(gòu)是指縣級以上人大常委會(huì)確定的負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作的人民代表大會(huì)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)在接受備案環(huán)節(jié)，主要是負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的接收、登記、分送、存檔等日常工作。另外，按照條例的規(guī)定，它還要發(fā)揮審查研究的一些職能，對報(bào)備文件中發(fā)現(xiàn)的問題和要求審查的建議要及時(shí)研究提出處理意見和措施。以省人大常委會(huì)為例，法工委是常委會(huì)明確的備案審查工作機(jī)構(gòu)，其所屬的備案審查處，負(fù)責(zé)承辦備案審查的具體工作。
在條例草案起草和修改過程中，一些地方要求在條例中明確規(guī)定，人大常委會(huì)要設(shè)立專門的備案審查工作機(jī)構(gòu)。但是，根據(jù)長期的立法實(shí)踐，設(shè)立機(jī)構(gòu)不宜在立法中明確，而應(yīng)當(dāng)通過其他渠道解決。因此，條例只要求縣級以上人大常委會(huì)確定一個(gè)負(fù)責(zé)備案審查工作的機(jī)構(gòu)即備案審查工作機(jī)構(gòu)。至于備案審查工作機(jī)構(gòu)是明確為辦公室、內(nèi)司委或者其他委員會(huì)，還是單獨(dú)設(shè)立，由市、州和縣級人大常委會(huì)確定。
其次，明確了備案審查機(jī)構(gòu)的職責(zé)。根據(jù)監(jiān)督法第三十二條、第三十三條和立法法第九十條、第九十一條的規(guī)定，規(guī)范性文件的審查主要由人大專門委員會(huì)負(fù)責(zé)。但是，我省14個(gè)市、州人大中，有的只設(shè)有工作委員會(huì)，還未設(shè)立專門委員會(huì)，而縣級人大均沒有設(shè)立專門委員會(huì)，只有工作委員會(huì)。因此，條例在明確人大專門委員會(huì)負(fù)責(zé)審查的同時(shí)，還賦予常委會(huì)工作委員會(huì)以審查職責(zé)。
四、關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)
條例第七條關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是，縣級以上人大常委會(huì)對規(guī)范性文件是否存在以下情形進(jìn)行審查：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾�，�?yīng)當(dāng)予以撤銷的。這個(gè)規(guī)定實(shí)際上就是監(jiān)督法的第三十條。
按照全國人大常委會(huì)張春生同志的說法，監(jiān)督法的這一規(guī)定，是對憲法和地方組織法原則規(guī)定的具體化，是把多年來理解上有分歧、實(shí)施起來有困難的原則規(guī)定，盡量予以具體化，以增加可操作性。即便如此，這個(gè)規(guī)定還是比較概括和原則的，它既包含了合法性的內(nèi)容，也包含了適當(dāng)性的內(nèi)容，要準(zhǔn)確把握好這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也是需要認(rèn)真鉆研的。
標(biāo)準(zhǔn)之一：超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和組織義務(wù)的。
超越權(quán)限做出規(guī)定即屬違法，這是不言而喻的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級機(jī)關(guān)不得行使。凡屬權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。超越權(quán)限的規(guī)范性文件應(yīng)予撤銷，是理所當(dāng)然的。
按照立法法以及行政處罰法、行政許可法等國家法律的規(guī)定，規(guī)章在行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等事項(xiàng)的設(shè)定方面是受到限制的，而其他規(guī)范性文件在這些事項(xiàng)的設(shè)定方面則是被禁止的。按照行政處罰法，規(guī)章設(shè)定行政處罰只限于警告和一定數(shù)額的罰款。按照行政許可法，只有省人民政府的規(guī)章在尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)時(shí)，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，才可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。這種臨時(shí)性行政許可有效期為一年，如果需要繼續(xù)執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)上升為地方性法規(guī)。不但如此，這種許可還不得是應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質(zhì)的行政許可，不得是關(guān)于企業(yè)或者其他組織設(shè)立的登記及其前置性行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)市場。至于規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，則完全沒有創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等事項(xiàng)的權(quán)力。這里請大家注意區(qū)分設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)兩個(gè)概念。通俗地說，設(shè)定就是創(chuàng)設(shè)，是在以前沒有這方面權(quán)利義務(wù)規(guī)范的情況下率先創(chuàng)造新的權(quán)利義務(wù)規(guī)范；而規(guī)定只是具體化，是將已有的權(quán)利義務(wù)規(guī)范予以細(xì)化。規(guī)范性文件雖然不能創(chuàng)造性地規(guī)定有關(guān)事項(xiàng)，但并不影響它作出具體化的規(guī)定。這一點(diǎn)是需要跟大家講清楚的。
權(quán)利與義務(wù)是構(gòu)成法律關(guān)系的基本要素之一。法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為準(zhǔn)則，對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)予以設(shè)定，并以國家強(qiáng)制力保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行。我國憲法對公民的基本權(quán)利和義務(wù)作了規(guī)定，各項(xiàng)基本法律和單行法律則在不同的領(lǐng)域具體規(guī)定了公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)。我們的國家制度和社會(huì)制度從法律上和事實(shí)上保證我國公民、法人和其他組織享有廣泛的、真實(shí)的自由和權(quán)利。監(jiān)督法從這一憲法原則出發(fā)，把維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，作為規(guī)范性文件監(jiān)督的重點(diǎn)，突出地強(qiáng)調(diào)了以下兩個(gè)方面：
一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會(huì)權(quán)利。對這些權(quán)利，沒有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不能加以限制或剝奪。如，2003年我省某縣為推動(dòng)某商貿(mào)城項(xiàng)目建設(shè)，由縣委、縣政府辦公室聯(lián)合下文，對不能做好拆遷對象中自己親屬的“四包”工作的黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，實(shí)行暫停原單位工作、停發(fā)工資的“兩�！碧幚�。這就是由規(guī)范性文件設(shè)置行政強(qiáng)制手段，侵犯了公民的合法權(quán)利。
二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。無論地方權(quán)力機(jī)關(guān)，還是地方行政機(jī)關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾負(fù)擔(dān)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。
標(biāo)準(zhǔn)之二：違反法律、法規(guī)規(guī)定的。
地方人大常委會(huì)做出的決議、決定，地方政府發(fā)布的決定、命令，都屬于貫徹實(shí)施法律的抽象行為。這些規(guī)范性文件，雖不屬法律體系的組成部分，但對保證法律、法規(guī)的實(shí)施，關(guān)系重大，其制定應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)為依據(jù)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，把法律、法規(guī)的規(guī)定加以具體化，但不得違反法律、法規(guī)。這和“下位法不違反上位法”的原則是相通的。
違法的內(nèi)涵比較寬泛，不容易用幾句話概括完整。從實(shí)際情況看，有一些現(xiàn)象屬明顯違法，如違反法律、法規(guī)的立法宗旨，違反法律、法規(guī)的具體規(guī)定，違法設(shè)定行政許可，違法設(shè)定行政處罰等，都應(yīng)視為違反法律、法規(guī)。
標(biāo)準(zhǔn)之三：有其他不適當(dāng)?shù)那樾�，�?yīng)當(dāng)予以撤銷的。
除強(qiáng)調(diào)規(guī)定對越權(quán)和違法行為予以審查、撤銷外，還規(guī)定“有其他不適當(dāng)?shù)那樾�，�?yīng)當(dāng)予以撤銷的”這一審查標(biāo)準(zhǔn)。按照這一規(guī)定，不是所有不適當(dāng)?shù)亩家枰猿蜂N，而是不適當(dāng)達(dá)到一定程度、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的，才給予撤銷。所謂“不適當(dāng)”，除越權(quán)和違法外，一般是指明顯不恰當(dāng)、不合理、不公平。就是說，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機(jī)關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實(shí)際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達(dá)到國際最高標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的，一律不得上路，違背了客觀實(shí)際。又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進(jìn)入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費(fèi)用，或者禁止外地到本地收購農(nóng)產(chǎn)品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。
五、關(guān)于審查程序和撤銷程序
條例參照立法法、監(jiān)督法以及全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，結(jié)合我省的實(shí)際情況，對審查的程序作出了規(guī)定。
大體說來，審查程序包括四個(gè)環(huán)節(jié)：（1）審查的啟動(dòng)，（2）審查，（3）形成書面審查建議，（4）發(fā)出書面審查建議。
關(guān)于啟動(dòng)審查的規(guī)定，條例參照監(jiān)督法相關(guān)規(guī)定，區(qū)分了主動(dòng)審查和被動(dòng)審查兩種方式。對于被動(dòng)審查，則規(guī)定了依審查要求啟動(dòng)和依審查建議啟動(dòng)兩條渠道。
所謂主動(dòng)審查，是指在沒有任何國家機(jī)關(guān)和公民提出審查要求或建議的情況下，由人大常委會(huì)明確負(fù)責(zé)備案審查工作的專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)主動(dòng)開展的審查工作。這大體是由于某一規(guī)范性文件存在明顯的與憲法或者法律、法規(guī)相抵觸的問題，粗經(jīng)過目即可發(fā)現(xiàn)。但是，這類情況畢竟是少見的�？紤]到人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的現(xiàn)狀，也為了更好地發(fā)揮備案審查的社會(huì)效用，主動(dòng)審查要抓住重大的、要害的問題，重點(diǎn)可以包括以下三個(gè)方面：一是涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題的，如征地、拆遷等問題；二是涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的，如是否剝奪老百姓的法律救濟(jì)的渠道；三是涉及行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)或者行政處罰的，如是否超越法定權(quán)限，擅自搞稅費(fèi)的減免，搞特殊優(yōu)惠。
所謂被動(dòng)審查，是以某些國家機(jī)關(guān)和公民、法人以及其他組織提出審查要求為前提。從實(shí)際情況來看，審查工作是以被動(dòng)審查為主的，這是因?yàn)椋旱谝�，備案審查的�?guī)范性文件日積月累，數(shù)量很大，任何接受備案的機(jī)關(guān)都難以組織足夠的力量，逐件逐條對其進(jìn)行審查。第二，更為主要的是，各種規(guī)范性文件千差萬別，所涉及的社會(huì)關(guān)系紛繁復(fù)雜，除明顯的違憲違法外，有些規(guī)定是否與憲法和法律法規(guī)相抵觸，只有通過實(shí)施才能暴露出來�？傊员粍�(dòng)審查為主的備案審查制度，比較符合實(shí)際。因此，條例將被動(dòng)審查作為一個(gè)重點(diǎn)加以規(guī)范。
條例對啟動(dòng)被動(dòng)審查的兩種渠道作了規(guī)定。一種是縣級以上人民政府、人民法院、人民檢察院以及下一級人大常委會(huì)等重要國家機(jī)關(guān)提出審查要求的，就當(dāng)然地進(jìn)入正式審查程序。另一種是上述重要國家機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查建議的，由備案審查工作機(jī)構(gòu)或有關(guān)其他機(jī)構(gòu)先行研究，必要時(shí)才進(jìn)入正式審查程序。
由于條例涵蓋了省、市、縣三級人大常委會(huì)，是將三級人大常委會(huì)的審查程序結(jié)合起來加以規(guī)定的，縣級人大常委會(huì)的工作流程與省、市人大常委會(huì)的流程有些區(qū)別，看起來稍微顯得復(fù)雜一些。這主要是因?yàn)榭h級人大常委會(huì)由于工作委員會(huì)人手較少，難以獨(dú)立承擔(dān)審查職責(zé)，為加強(qiáng)審查力量，發(fā)揮集體智慧，在工作委員會(huì)審查時(shí)，增加了備案審查工作機(jī)構(gòu)和主任會(huì)議在審查工作中的責(zé)任。但是，總體流程是清楚的，包括三個(gè)步驟：（1）專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)審查或者研究形成書面審查建議，（2）主任會(huì)議同意或者研究，（3）專門委員會(huì)、工作委員會(huì)或者辦公室向制定機(jī)關(guān)發(fā)出書面審查意見。
如果制定機(jī)關(guān)按照書面審查意見自行糾正，予以修改或者廢止的，審查程序即告終結(jié)。
制定機(jī)關(guān)不自行糾正怎么辦？前面已經(jīng)提到，對于同級政府和下級人大作出的決議、決定、命令，人大常委會(huì)不要輕易行使撤銷權(quán)。對于個(gè)別確屬不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，在窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才啟動(dòng)撤銷程序，行使撤銷權(quán)。
撤銷權(quán)是通過人大常委會(huì)召開會(huì)議的形式集體行使的，其具體程序要結(jié)合人大常委會(huì)的議事規(guī)則來執(zhí)行。主要包括提出議案和審議議案兩個(gè)環(huán)節(jié)。條例區(qū)分兩種情況，對議案的提出作出了規(guī)定：對省、市兩級人大常委會(huì)而言，人民代表大會(huì)專門委員會(huì)可以提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，由主任會(huì)議決定提請常務(wù)委員會(huì)審議；常委會(huì)工作委員會(huì)可以提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會(huì)議決定是否向常務(wù)委員會(huì)提出撤銷該規(guī)范性文件的議案。對縣級人大常委會(huì)而言，主任會(huì)議可以提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，提請常務(wù)委員會(huì)審議。
至于人大常委會(huì)如何審議議案，條例只作了原則性的規(guī)定，人大常委會(huì)按照本級人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定的程序，對撤銷規(guī)范性文件的議案進(jìn)行審議，并作出撤銷或者不予撤銷的決定。
六、關(guān)于對規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的要求
人大常委會(huì)有效開展規(guī)范性文件備案審查工作，離不開規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的配合和支持。條例對規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的要求有以下幾個(gè)方面：一是要求按時(shí)報(bào)備。條例第五條規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)送備案；報(bào)送備案應(yīng)當(dāng)提交備案報(bào)告、公告或者政府令、規(guī)范性文件正式文本和說明等有關(guān)文件。應(yīng)當(dāng)說，這個(gè)規(guī)定還比較原則，需要在執(zhí)行中進(jìn)一步具體化。為此，省人大常委會(huì)辦公廳已經(jīng)向省人民政府及各市、州人大常委會(huì)辦公廳等報(bào)送單位發(fā)了一個(gè)報(bào)送規(guī)范性文件的通知，將有關(guān)報(bào)送要求作了細(xì)化，以方便操作。二是要求及時(shí)溝通。條例第十三條規(guī)定，承擔(dān)審查工作的機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件進(jìn)行審查、研究時(shí)，可以要求制定機(jī)關(guān)說明有關(guān)情況或者補(bǔ)充相關(guān)材料。三是要求及時(shí)研究書面審查意見。根據(jù)條例第十四條規(guī)定，對審查機(jī)構(gòu)提出的修改或者廢止意見，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到書面審查意見之日起兩個(gè)月內(nèi)研究是否修改或者廢止，并書面報(bào)告審查機(jī)構(gòu)。[1]